フラッシュ461
2020年5月14日
 

新型コロナ感染症と世界貿易
OECDのナラティブと当面の国際協調に関する11の着眼点

 
安部 憲明
(一財)国際貿易投資研究所 客員研究員
外務省経済局国際貿易課長

 

はじめに

本稿では,経済協力開発機構(OECD)の政策ペーパー『新型コロナウイルスと国際貿易:論点と行動(COVID-19 and International Trade: Issues and Actions)』(以下「本ペーパー」とする)に沿って,貿易に対する新型コロナ感染症の影響に関するOECDの現時点での総論的な言説(以下,「ナラティブ」とする)を紹介し,今後の国際協調を巡り有益と思われる着眼点を提示する(注1)。

なお,以下の「7つのポイント」や「11の着眼点」という区分及び番号は,本稿の説明の便宜上付したものであり,本ペーパーの構成とは必ずしも一致しないことをお断りしておく。

1.新型コロナと貿易に関するOECDのナラティブ

貿易に対する新型コロナの影響を分析し,各国に政策を提言するOECDの取組は未だ初期段階にあるが,4月10日に公表した本ペーパーで示したその暫定的なナラティブは,以下7つのポイントに集約される(注2)。

  1. (経済への影響)新型コロナ感染症は,第二波の可能性を含め,当面グローバルに死活的な保健問題であると同時に,貿易を含む経済活動を長期間停滞させ成長を阻む経済上の深刻な問題でもある。
  2. (貿易の重要性)このような中,貿易は人々の生命と生活を救うために必須。なぜなら,効率的な資源配分に基づく国際分業(サプライチェーン)やグローバル市場での需給は,医療用品や食糧等の必需品の自由流通(特に,これらを自給できない国のライフラインの確保)や経済成長に資するためである。コロナ前から,一部の国々の関税の応酬や補助金等の措置により世界貿易を巡る緊張は高まっていたが,モノやサービスの流通,人の移動が厳しく制限されている現状でこそ,自由貿易は維持される必要がある。そのためには,具体的には以下の4点における国際協調が重要だ。
  3. (透明性と信頼性確保)第一に,各国は,コロナ対応のためにとる貿易制限的措置の透明性を向上させ,貿易と市場への信頼を維持すべきだ。各国は,輸出入の制限や衛生植物検疫措置等の世界貿易機関(WTO)への通報を励行し,積極的に情報公開すべきである。
  4. (供給網の維持)第二に,開放的なグローバル・サプライチェーンの維持と強化が必要だ。特に,疾病予防・治療に不可欠なマスクや人工呼吸器等の医療用品や食糧の流通を関税や数量制限等により阻害すべきでない。一層の円滑化のために医療用品の関税を撤廃するとの国際合意等も検討されてよい。
  5. (事態悪化の防止)第三に,各国は貿易制限的な措置を出来るだけ控えるべきだ。国内の所得分配と国際的な競争の両面で公正性を保つ観点から,いかなる緊急措置も,透明かつ無差別で,WTO協定と整合する形でとられる必要があり,可及的速やかに撤回されるべきである。また,外的衝撃に脆弱な中小企業や途上国への支援に国際協力は不可欠だ。
  6. (終息後の対応)第四に,コロナ後を見通す視点も欠かせない。中長期的に残存する措置が,市場や貿易を歪曲し,公平な競争条件(level playing field)を損なわぬよう警戒する必要がある。また,緊急の経済対策は,保健,社会保障やデジタル教育等に投資されるべきだ。さらに,サプライチェーン強靭化のための政策オプションは比較検討が重要。
  7. (総合的視点の必要性)コロナ後の構造的変革は,貿易に限らず,財政・金融,社会保障,雇用,教育,競争政策など多岐分野に亘って進む。次なるコロナに備えた中長期的な取組は,同様に分野横断的な考慮を必要とする格差是正やデジタル化等の政策テーマと連動させて進めるべきだ。各種施策が国家間で十分に調整されずに動員される結果,事態の悪化や効果の減殺を惹起しないためにも国際協調が必要だ。

2.今後の取組:11の着眼点

以上が,OECDが現時点で提示する新型コロナの貿易への影響及び対応に関するナラティブの要旨である。以下,本ペーパーが示唆する様々な論点の中から,コロナ後の貿易及び経済の回復,さらには多角的自由貿易体制の強靭化を図る観点から注目すべき11の着眼点を抽出したい。

(1)国際貿易のマクロ動向に対する各種要因(コロナ及びそれ以外)の分析
OECDは本ペーパーの冒頭で,3月の『OECD経済見通し(エコノミック・アウトルック)中間報告』で示した「2020年の成長率1.5%」の大幅な下方修正は確実であるとし,「世界平均2%程度のマイナス成長」との最新の予測を各国別の棒グラフとともに示している。OECDのほか,国際通貨基金(IMF)や世界貿易機関(WTO)等が事態の長期化・深刻化に応じ,現状認識及び予測をどのように修正していくのか,引き続き,機関間の成果を対照させながら注視していきたい(注3)。また,コロナ前の2019年後半に既に観察されていた貿易の縮小傾向にも関連し,(ア)今後の貿易の回復速度や質的変化,国・地域別の違い,それらの因果関係として,(イ)単にコロナの外的衝撃の影響及びそれへの対応の違いに起因するものなのか,それとも,(ウ)経済のデジタル化に伴う生産工程の趨勢的変化(3DプリンタやAI技術による労働代替など)という構造的理由なのか,或いは,(エ)各国の景気変動と連動する循環的理由によるものなのか,など,貿易のマクロ動向に対する各種要因の相関関係について複合的な分析が強く待たれる。

(2)業種や製品別のミクロ貿易実態に関する分析
本ペーパーは上記のマクロ分析に加え,個別の業種における影響についても試論している。例えば,運輸業に関し,空港や港湾におけるロジスティクス上の負荷(運賃の高騰やロックダウンに伴う検疫官や技術審査員の人員不足による手続遅延)が原因となり,航空貨物輸送費の上昇(北米と中国との間で昨年10月来3割増、北米と複数の主要欧州空港の間で同じく6割増)で上昇したとの報道(注4)や、主要貨物港(上海やロサンゼルス等)の本年2月の貨物輸送量が昨年同月比で1割から2割減じたとの報道(注5)に言及する。また,マスクの供給については,中国が世界全体の約半分を製造していたというコロナ前の事実を指摘した上で,中国が,本年1月第一週には輸出禁止し5,600万枚を輸入したこと,その後の生産急増により輸出再開したとの情報も提供している。

今後,OECDでもこのような個別具体的な業種の生産工程を含む貿易の実態把握が進むだろう。その際に注目すべきは,グローバル・バリュー・チェーン(GVC)分析で従来用いられてきた産業連関表に基づく国単位の分析に加え,業種(農業や食品流通加工,製造業,旅客運輸等)や製品(医療用品や自動車等)を単位としたミクロ分析である。なぜなら,こうした業種別分析は,下記(6)の論点(サプライチェーンの強靭化)という喫緊の政策課題と関連し,上流から下流の生産工程のどこが脆弱な結節点か,それを補強又は代替する方策は何かといった洞察において,経営や政策上の判断に資する実践的価値が高いためである。

(3)透明性の確保と「隠れ蓑」への警戒
ビジネス環境の予見可能性及び法的安定性を確保するためには,WTOが集約・公開する情報が重要である(上記ナラティブ③⑤⑥)。着目点として,(ア)各国がとる措置の協定整合性,(イ)これらの措置が可及的速やかに撤回されているか(経済対策による融資及び補償等が固定化することによる貿易・市場歪曲的な効果を及ぼす懸念がある),(ウ)コロナ対策を「隠れ蓑」にしていないか(例えば,輸出を直接禁止するのではなく,輸出許認可要件の厳格化,購買保証,政府調達等で目的を達成しようとしていないか),(エ)現行のWTO協定で規律されていない産業補助金や輸出信用等の措置がとられていないか,等の論点がある。(エ)については,そもそもWTO通報義務の対象外とされるので,OECDの造船部会や輸出信用作業部会の相互監視・是正機能の実効性が問われることとなる。

(4)貿易紛争への対応
上記(3)の通報等から進んで,特定の国の措置がWTO協定や二国間貿易協定等の違反を問われ紛争化した場合,国際仲裁や第三者パネルが示す事実認定や協定解釈にも注目したい。また,WTO改革の文脈では,昨年12月以降続くWTO上級委員会の目下の機能不全が改めて深刻視され,改革に向けた議論が高まる可能性もある。

(5)新しい貿易投資ルールの策定
コロナ後の貿易投資の再活性化やサプライチェーンの強靱化(ナラティブ⑤⑥)に向け,WTOにおける貿易のさらなる自由化,投資円滑化及びサービス国内規制等,世界知的財産権機関(WIPO)における治療薬開発などの分野において新たな制度・規制を整備する緊要性が一層高まった。特に,輸出入に係る許認可手続の迅速化,人手によらない税関手続などの円滑化を加速することが重要である。これと密接に関連し,コロナ禍はデジタル経済の意義を飛躍的に高めており,電子商取引やデータ流通に係る新たな国際ルール作りの必要性が一層切実に痛感されている。昨年G20首脳会議の際に立ち上げられた「大阪トラック」の下で現在84加盟国が参加するWTO交渉を通じて,電子署名・決済等の共通基準,個人情報保護,データの現地保有要求や越境フローに係る規制等に関する出来るだけ高い水準のルールに早期に合意することが重要である。

(6)サプライチェーン強靭化に係る各種手段の比較検討
我が国の緊急経済対策でも打ち出されている生産拠点の多元化及び国内回帰や農林水産物・食品の国内供給力強化等は,国民の生命健康や福利厚生を守る必需品の安定供給を実現する上で有力な手段である(注6)。同時に,同じ政策目的を達成するためには,製造工程におけるアウトソーシングの見直しや供給元との契約内容の強化,戦略的物資の備蓄増強等の他の選択肢もあることにも留意が必要だ。OECD等の国際機関が,中立的立場から,これらのさまざまな貿易と密接に関連する措置についての経済学的な費用対効果分析,WTO協定等との関係,経営リスク分散上の合理性の評価等を比較対照すれば(ナラティブ⑥),各国政府や民間事業者に重宝されるだろう。

(7)各国・地域別の「処方箋」の作成
 今後,各国の貿易政策当局と国際機関の対話・討議を通じ,国ごとの事情(貿易・産業構造,輸出入依存度等)に応じた分析や提言が見込まれる。日本については,本年3月から延期になったWTOの「対日貿易政策審査(Trade Policy Review)」やOECD経済開発政策委員会がマクロ経済政策と構造問題に関して定期的(我が国の場合隔年で次回は来年)に行う国別経済審査等がそのための格好の機会になるだろう(注7)。

(8)脆弱な主体への支援
 ナラティブ⑤(事態悪化の防止)に関連し,アフリカを含む途上国への感染拡大や長期化が確実視される中で,医薬品や食糧の供給網確保,貿易保証や債務軽減を含む支援は,被害を最小化する上で死活的に重要である。経済効率・厚生を損ねる脆弱国に対する「恩売り競争」や差別的待遇等を防ぐとともに,先行して感染拡大を抑制させた国の教訓・知見を効果的に共有するための国際協調は必須である。また,影響の皺寄せを受け易いスタートアップを含め中小企業に対するグローバル・サプライチェーンへの参画や輸出競争力強化を促すための金融や各種規制緩和の方策はOECDでも鋭意作業が進んでいるが,事業体力が続くうちの早急な支援が求められる(注8)。

(9)国際協調の下支え
G7及びG20の首脳及び閣僚会合は,これまでのところコロナ対応の国際社会の取組を先導し,貿易分野でも重要な原則に一致することで情勢の悪化を防いできている(注9)。OECDやWTO等の国際機関が引き続き各々の専門分野の「知恵袋」乃至「黒子」として,各国が協力して採用すべき政策オプションの比較検討,各国の「グッドプラクティス」事例の集約・検証及び統計データの実証分析を通じ,国際協調を実務的に支援する役割をどのように果たしていくのか,今後相次いで開催される国際会議の成果への貢献内容は注目に値する。

(10)総合的・分野横断的なアプローチ
ナラティブの⑦(総合的視点と国際協調の必要性)に関連し,コロナ後には,財政・金融政策と規制改革を通じた経済回復のほか,保健体制や社会保障制度の見直し,労働・教育政策の拡充といった経済社会の広範な構造変革が進むことが予想される。一国の貿易政策や多国間貿易体制も必要な見直しや強化を迫られよう。その際,例えば,一国内の特定の産業セクターにおける失業(雇用問題)が,時には政治的キャンペーンを介して容易に一方的関税や補助金等の貿易問題につながるといったように,貿易とその他の政策領域は相互に無関係ではあり得ない。WTOが感染拡大初期に,世界保健機関(WHO)やIMF,世界食糧機関(FAO)及び世界関税機関(WCO)等と共同声明を発出したように専門機関間の連携や共同事業が重視されるゆえんである(注10)。

(11)パラダイム転換のナラティブの構築
最後に,新型コロナ感染症により,国際貿易に関して長年当然視してきた定説(ナラティブ②を含む)が動揺している。すなわち,これまで,市場原理に基づく効率的な資源配分・国際分業,その活動基盤である多角的自由貿易体制は基本的に是とされてきた。また,サプライチェーンの文脈に即して言えば,地理的に細分化・分散された生産工程をグローバルに長く繋ぎ合わせた価値創出は,経済合理的であると信じられてきた。ところが,コロナを契機に,これまで通用してきた貿易理論の妥当性が問われる可能性がある。

コロナ後の世界において,国際貿易に関し,政府と市民社会の「共通の作戦図面」となるナラティブを今後どのように修正・強化していくのかは非常に大きな課題である。OECDやWTOのように貿易を専門とする国際機関が,巷間の政治的プロパガンダからは距離を置き,旧説の見直し作業に専門的に踏み込み,分かり易く見識を示すことが重要である。

おわりに

わずか11頁の本ペーパーは,未曽有の困難が生む政策課題を前に,OECDが国際貿易という政策領域に焦点を絞って示した,ほんの「序論」に過ぎないが,今後の国際協調の要諦を見通す上で実に示唆に富む内容である。今後,国際機関どうしが切磋琢磨し,実証的な現状分析と説得力のある政策提言に結実させることで,新型コロナ感染症への対応に係る国際協調の深化に一層有意義な形で貢献していくことが出来るのか(注11)。実務に携わる立場から,上記の11の着眼点をも念頭に国際協調の動向を引き続き注目し,政策の立案と実施に役立てていきたい。

(本稿で述べられた意見や見解はすべて筆者個人によるものであり,筆者が所属する組織の立場を示すものではない。)

 

2.OECD(本部パリ)は,経済成長及び生活水準の向上のために,多岐にわたる公共政策に関する実証分析と各国に対する政策提言を行う国際機関である。その専門的知見に基づく政策形成や国際協力に対する貢献から「世界最大のシンクタンク」とも呼ばれてきた。37の加盟国を中心に国際経済・社会が直面するさまざまな政策課題を平易かつ説得的に説明すべく,主要テーマに関する自らの現状認識及び対策を要約した総論的な言説を作成するよう努めている。このようなテーマには,近年の各国共通の関心事項であるグローバル化(globalization),デジタル化(digitalization),格差是正(inequality)及び包摂的成長(inclusive growth)が含まれる。OECDは,自作のナラティブを単に部内作業の指針とするのみならず,対外的にも,年次の閣僚理事会の成果文書や年2回発表する「エコノミック・アウトルック」等の基調に乗せて公表し,その見識と主張を頻繁に世に問うている。昨今,「国連持続可能な開発目標(SDGs)」や気候変動パリ条約の理念や実施枠組が示すとおり,地球規模課題の目標実現のためには,政府当局のみならず幅広い利害関係者(ステークホルダー)が責任を分有し,包摂的かつ効果的に取組に関与・参画していくことが益々必要とされている。国際機関によるナラティブは,政府及び市民社会の「共通の作戦図面」として一層重要な役割を果たしていると評価されよう。この点,グリアOECD事務総長は,理事会や講演等の場で,喫緊の課題に関する強い関心や懸念に応える明快で力強いナラティブ(clear and robust narrative)を紡ぎ出すことが,国際組織の存在意義を高めるためにも重要だと再三訴えている。
3.拙稿「世界貿易機関(WTO)の新型コロナ感染症対応」国際貿易投資研究所4月16日付フラッシュ459号(http://www.iti.or.jp/flash459.htm)。WTOは4月8日の定例の「貿易統計・見通しに関する報告書」で,昨年比13%~32%の貿易額の急落を予測した。
4.Curran, E. (2020), “Urgent Demand for Medical Equipment is Making Air Cargo Fees ‘Absolutely Crazy’”, Bloomberghttps://www.bloomberg.com/news/articles/2020-03-30/-absolutely-crazy-air-cargo-fees-highlight-supply-chain-squeeze
5.Baschuk, B. (2020), “A Trade Collapse that’s Heading Into the History Books”, Bloomberg (https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-03-26/supply-chain-latest-a-trade-plunge-worthy-of-the-history-books
6.令和2年4月20日閣議決定「新型コロナウイルス感染症緊急経済対策の変更について」(https://www5.cao.go.jp/keizai1/keizaitaisaku/2020/20200420_taisaku.pdf)30-33頁参照。
7.拙稿「2019年OECD『対日経済審査報告書』の概要」国際貿易投資研究所(2019年4月26日)http://www.iti.or.jp/flash426.htm
8.例えば,OECDの政策ペーパー「中小企業政策の対応(SME Policy Response)」https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=119_119680-di6h3qgi4x&title=Covid-19_SME_Policy_Responses
9.例えば,G20首脳会議は,テレビ会議(3月26日)後の声明において,「我々の市民のニーズに沿って,我々は,国境を越える不可欠な医療物資及び重要な農産品その他の物品並びにサービスの流通の確保に取り組む」ことで一致した。また,G20貿易投資担当大臣は,首脳会議を受けた緊急会合(3月30日)後の声明で,上記の首脳声明のラインから踏み込み「我々は,各国の要件に適合する形で,それらの必需品の貿易の円滑化のため,即時に必要とされる措置を取る」,「我々は,新型コロナウイルスに対処するための緊急措置は,必要と認められる場合には,的を絞り,目的に照らし相応かつ透明性があり,一時的なものでなければならず,貿易に対する不必要な障壁又はグローバル・サプライチェーンへの混乱を生じさせず,また,WTOのルールと整合的であるべき」であると合意した(https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100036698.pdf)。
10.アゼベドWTO事務局長と他の国際機関や民間団体の長との共同声明について,WTOのHP(https://www.wto.org/english/tratop_e/covid19_e/covid19_e.htm)。特に,WTO・IMF共同声明の概要(https://www.mofa.go.jp/mofaj/ecm/it/page23_003081.html)。
11.OECDは,コロナ関連特設HP(https://www.oecd.org/coronavirus/en/)で,3月末以降,各担当部局が先を争うかのように「貿易・サプライチェーン」,「財政・金融政策」,「ビジネス・主要経済セクター」,「教育・技能」,「環境・気候変動」等12の政策分野における報告書・政策ペーパー等を公開している。